Право на высшее образование является одним из видов права на образование и принадлежит к совокупности основных прав и свобод человека, которое закреплено во Всеобщей декларации прав человека 1948 года (статья 26), в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года (статьи 13, 14) , в статье 2 Протокола №1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, в Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 года (статья 27).
Универсальные договорно-правовые основы права на высшее образование
Принятие Всеобщей декларации прав человека 1948 года, в которой впервые были закреплены права и свободы человека, как гражданских и политических, так и экономических, социальных и культурных, стало важным этапом в развитии международного права и международных отношений.
Приняв ВДПЧ, Генеральная ассамблея Организации Объединенных Наций поручила Экономическому и социальному Совету и Комиссии по правам человека разработать единый универсальный международный договор, закрепляющий все основные права человека. Соединенные Штаты Америки настаивали на том, чтобы этот договор был ограничен только гражданскими и политическими правами и при поддержке других западных государств удалось добиться пересмотра своего решения Генеральной Ассамблеей ООН [10, с. 429]. В итоге, 16 декабря 1966 года были подписаны два Международных Пакта — Пакт о гражданских и политических правах и Пакт об экономических, социальных и культурных правах, которые вступили в силу 3 января 1976 года. Оба Пакта вступили в силу в Республике Казахстан 24 января 2006 года [38].
Схожесть Пактов состоит не только в том, что оба закрепляют основные права человека, являются универсальными и подлежат ратификации, но и по возможностям денонсации Пактов. Оба Пакта не закрепляют возможности выхода из них. Согласно статье 56 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, «договор, который не содержит положений о его прекращении и который не предусматривает денонсации или выхода из него, не подлежит денонсации и выход из него не допускается, если только: а) не установлено, что участники намеревались допустить возможность денонсации или выхода; или Ъ) характер договора не подразумевает права денонсации или выхода» [39].
Замечанием общего порядка № 26 от 1997 года Комитет по правам человека разработал «доктрину континента», согласно которому, утверждает, что: «… Комитет твёрдо убеждён в том, что в соответствии с международным правом государство, которое ратифицировало Пакт, присоединилось к нему или стало его участником в порядке правопреемства, не может денонсировать его или выйти из него… Права, закреплённые в Пакте, принадлежат людям, проживающим на территории государства-участника. Комитет по правам человека, как подтверждает его многолетняя практика, неизменно выражал мнение о том; что, как только населению предоставляется защита прав в соответствии с Пактом, сфера действия такой защиты распространяется на территорию и продолжает действовать в отношении проживающего на ней населения, несмотря на изменения в государственном устройстве государства-участника, включая расчленение на несколько государств, правопреемство государств или любые последующие действия государства-участника, направленные на лишение населения прав, гарантируемых Пактом» [40]. Речь о правовом характере Замечания общего порядка будет идти ниже.
Соответственно, нельзя отнять права, которые уже были признаны государством-участником. Возникает законный вопрос, обязана ли была Республика Казахстан после распада Союза Советских Социалистических Республик объявить, что она является участником обоих пактов с 16 декабря 1991 года? Официально Республика Казахстан является участником обоих пактов с 2005 года. Следует отметить, что Республика Казахстан ратифицировала оба Пакта последней из всех стран постсоветского пространства.
Во время 57-й сессии Комитет по правам человека отметил, что нормы МПГПП распространяются и на Республику Казахстан несмотря на то, что республика не сделала никакие объявления или односторонние акты по вопросам распространения норм МПГПП. [41]. Поучительной практикой мы считаем желание Специального административного региона Гонконга участвовать в процедуре представления докладов в соответствии со статьей 40 МПГПП, так как раньше Гонконг относился к юрисдикции государств-участников Соединенного Королевства и Португалии [42].
Можем ли утверждать, что нормы Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 года (вступивший в силу в 1996 году) содержат нормы обычного права? По мнению британского ученого и дипломата Энтони Оста, «Венская конвенция о правопреемстве в отношении договоров 1978 года является примером прогрессивного развития международного права, обычные нормы международного права в области правопреемства государств в отношении договоров применяются по отношению к большинству государств, однако они не отражены в тексте Конвенции 1978 года. Поэтому она не является надежным ориентиром в отношении таких норм обычного права в области правопреемства в отношении договоров» [43]. Мнение Энтони Оста подтверждается и практикой государств-членов СНГ. Например, Алма-Атинская Декларация от 21 декабря 1991 года закрепила, что «Государства-участники содружества гарантируют в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза Советских Социалистических Республик» [44].
Казалось бы, что все вопросы правопреемства решены. Но вскоре в пункте 1 Меморандума о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза Советских Социалистических Республик, представляющих взаимный интерес от 6 июля 1992 года указывается, что: «практически все многосторонние международные договоры бывшего Союза Советских Социалистических Республик представляют общий интерес для государств-участников Содружества. Вместе с тем эти договоры не требуют каких-либо совместных решений или действий государств-участников Содружества. Вопрос об участии в этих договорах решается в соответствии с принципами и нормами международного права каждым государством-участником Содружества самостоятельно, в зависимости от специфики каждого конкретного случая, характера и содержания того или иного договора» [45]. Из этого следует, что все бывшие государства Союза Советских Социалистических Республик будут самостоятельно решать вопросы правопреемства в отношении договоров Союза Советских Социалистических Республик исходя из необходимости, экономической, политической или иной выгоды. Республика Казахстан, не сделав ни одно заявление о правопреемстве в отношении договоров в области основных прав человека, считает себя связанной, т.е. право преемницей 11 международных договоров, в число которых входит Региональная Конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах Азии и Тихого океана 1983 года [46].
Исходя из вышеизложенных фактов и мнений, мы приходим к выводу, что «доктрина континуитета» Комитета по правам человека должна распространяться и в отношении МПЭСКП, поскольку данный договор также не содержит нормы выхода из него. Кроме того, считаем, что, несмотря на неоднообразную практику государств в области правопреемства в отношении договоров, положения статьи 56 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года должны выполняться во всех случаях. Невыполнение этой статьи приведет к пренебрежению своими международными обязательствами и в нашем случае будет противоречить общим принципам права, т.е. лишение людей неотчуждаемых прав вследствие распада страны противоречит принципам гуманизма и справедливости. Правами, закрепленными в МПГПП и МПЭСКП обладают люди, а не государства. И признание, соблюдение и защита этих прав является обязанностью государства. Соответственно, мы полагаем, что Республика Казахстан связана с нормами МПЭСКП с 3 января 1976 года, с момента вступления в силу МПЭСКП, в связи с тем, что Союз Советских Социалистических Республик является участником данного договора с момента вступления его в силу, и положения статьи 13 МПЭСКП, закрепляющие право человека на образование (по всем уровням образования) распространяется на граждан нашей республики с 3 января 1976 года.
По мнению многих ученых, различие двух Пактов состоит в их юридической силе. Они ссылаются на статьи Пактов по исполнению взятых на себя обязательств государством-участником. Например, часть 1 статьи 2 МПГПП гласит: «Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всеми находящимися в пределах его территорий и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства». В свою очередь, часть 1 статьи 2 МПЭСКП гласит: «Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер» [2].
По мнению А.Х. Абашидзе, в определенной степени данная статья Пакта может использоваться правительствами в качестве своеобразной отговорки в случае, когда они не обеспечивают достижение надлежащих стандартов в рассматриваемой сфере и такая вероятность вполне допускается, поскольку многие правительства не считают экономические, социальные и культурные права в качестве прав человека [47, с. 19]. Профессор А. Робертсон считает, что Пакт устанавливает только стандарты, к достижению которых должны стремиться участвующие государств [48, с. 35]. Профессор Д. Трубек утверждает, что социально-экономические права могут быть осуществлены только в течение длительного времени путем принятия программы действий [49]. Е.А. Лукашева считает, что только отдельные права, перечисленные в МПЭСКП, как, например, право каждого создавать профессиональные союзы и вступать в них, не зависят от уровня экономического развития страны и должны быть предоставлены всеми странами-участницами немедленно [19, с. 136]. В свою очередь, мы бы хотели добавить в перечень не зависящих от уровня экономического развития стран право на начальное образование, так как, как уже было отмечено выше, праву на начальное образование присуще все элементы международно-правового обычая.
Однако в конце XX в. позиции стран и ученых изменились. В итоговом документе Всемирной конференции по правам человека, прошедшей в Вене в 1993 года было закреплено, что: «…все права человека универсальны, неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны…».
Пункт 2 статьи 13 МПЭСКП закрепляет: Участвующие в настоящем Пакте государства признают, что для полного осуществления этого права:
- начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех;
- среднее образование в его различных формах, включая профессионально-техническое среднее образование, должно быть открыто и сделано доступным для всех путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;
- высшее образование должно быть сделано одинаково доступным для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;
- элементарное образование должно поощряться или интенсифицироваться, по возможности, для тех, кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования;
- должно активно проводиться развитие сети школ всех ступеней, должна быть установлена удовлетворительная система стипендий и должны постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала.На наш взгляд пункт в) части 2 статьи 13 МПЭСКП следует толковать следующим образом: а) на территории государства-участника учебные заведения и программы должны быть доступны каждому человеку безо всякой дискриминации (согласно Замечанию общего порядка № 13 от 1999 года Комитета по экономическим, социальным и культурным правам ООН). Данное положение также должно толковаться с учетом положений Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 года; б) наличие государственных образовательных грантов на получение высшего образования; в) стоимость высшего образования должна быть оправданной и разумной, с учетом уровня экономического благосостояния страны и граждан; г) наличие государственной образовательной системы, которая устанавливает образовательные стандарты, вступительные экзамены или другие требования высших учебных заведений, которые направлены на определение способности кандидата для получения высшего образования. Считаем, что понятие «на основе способностей каждого» не должно толковаться с финансовой точки зрения; д) обязанность государства стремиться к постепенному введению бесплатного высшего образования.
В своем Замечании общего порядка № 13 от 1999 года Комитета по экономическим, социальным и культурным правам ООН отметил, что «образование одновременно является одним из прав человека и необходимым средством для реализации других его прав, право на образование представляет собой главное средство, с помощью которого люди могут покончить с нищетой и обрести возможность полноправного участия в жизни своих общин, образование всё больше признаётся в качестве одной из оптимальных инвестиционных сфер государственной деятельности…». Комитет далее отмечает, что право на образование, подобно всем правам человека, налагает на государств-участников обязательства по соблюдению, защите и выполнению [27].
Данное замечание Комитета, безусловно, юридически подтверждает, что право на образование является одним из основных прав человека, несмотря на то, что это право относится ко второму поколению прав человека и зависит от экономического благосостояния государства. Считаем, что право, реализация которого является необходимым для реализации других его прав не может зависеть от уровня экономического развития страны. Мы думаем, что в любом случае государства остаются связанными по исполнению минимальных стандартов по обеспечению прав указанных в Пакте. Например, должно быть гарантировано право на бесплатное начальное и среднее образование для всех.
Немаловажным вопросом является статус Комитета по экономическим, социальным и культурным правам. По сравнению с Комитетом по правам человека, который был создан МПГПП, Комитета по экономическим, социальным и культурным правам не был создан МПЭСКП. Согласно статье 19 МПЭСКП, государства представляют свои доклады Экономическому и Социальному Совету[27]. Тем не менее, мы считаем, что именно Комитет по экономическим, социальным и культурным правам является органом по наблюдению за исполнением обязательств государств-участников МПЭСКП. Согласно Резолюции 1988 (LX) от 11 мая 1976 года Экономического и Социального Совета была создана Сессионная рабочая группа по осуществлению МПЭСКП в целях оказания помощи Совету при рассмотрении докладов, представленных государствами-частниками МПЭСКП, а в соответствии с Резолюцией 1985/17 Совета от 28 мая 1985 года, Сессионная рабочая группа была переименована в «Комитет по экономическим, социальным и культурным правам» [50].
Актуальным является вопрос юридического характера замечаний Комитета по экономическим, социальным и культурным правам ООН. Можно ли их считать в качестве официального источника толкования статей МПЭСКП? Факультативный Протокол к МПЭСКП также не содержит статей по толкованию норм МПЭСКП.
По мнению французского юриста Л. Хеннебель, Комитет по правам человека, созданный статьей 28 МПГПП, имеет характер «квазиюрисдикционного» органа [51, с. 29], призванный играть в защите прав человека роль, не меньшую, чем региональные суды по правам человека на универсальном уровне. Комитет по правам человека рассматривает индивидуальные жалобы против государств и выносит итоговое решение, именуемое «соображением». Текстуально соображение Комитета по правам человека выглядит как судебное решение [52, с. 217], который подтверждает и сам Комитет по правам человека, что его «соображениям, согласно Факультативному протоколу, присущи некоторые основные черты судебного решения.
Они принимаются в духе, присущем судебному разбирательству, включая беспристрастность и независимость членов Комитета, взвешенное толкование формулировок Пакта и окончательный характер принимаемых решений» [53]. Также, в своем соображении по сообщению №118/1982 J.B. против Канады Комитет отметил, что толкование положений МПГПП должно осуществляться на основе правил, сформулированных в Венской конвенции о праве международных договоров, и такое толкование осуществляется им самим [54]. Под правилами толкования по Венской конвенции о праве международных договоров имеются в виду положения части 3 статьи 31, в которых «наряду с контекстом учитываются: … последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования» [39]. Таким образом, при рассмотрении конкретных сообщений толкование норм МПГПП осуществляется Комитетом по правам человека.