Басқару актілерінің ұғымы және заңдылық мағынасы. Мемлекеттік басқару субъектілері қызметінің құқықтық нысанының объективтендірілген көрінісі болып басқарудың құқықтық актісі саналады. Құқықтық актінің негізгі белгілері мыналар: — заңдылыққа, мемлекеттік биліктік сипаттамаға ие және бағытталганына байланысты орындау міндеттілігі бар. Басқару актісін орындау кепілділігі мемлекеттің еріксіз көндіру күшімен қамтамасыз етіледі. Мемлекеттік органдардың актілерінің жалпы белгісі — басқару актісінің құқықтық сипаттамалығында. Басқару актісінің заңдылық сипаттамасы — оның басқару сұрақтарында мемлекеттік-биліктік құқықтық шешім болады.
- бір жақты тәртіпте қолданылады;
- қажетті мінез-қүлық ережелерін бекітеді және нақты басқарушылық қатынастарды реттейді. Соңында құқықтық қатынастардың басталуы, өзгеруі немесе аяқталуы көрініс табады. Демек, басқару актісі, басқару аясындағы абстрактілі және нақты қоғамдық қатынастарды реттейді. Бұл мағынада мемлекеттік басқару актісі реттеуші акт болып саналады;
- шығармашылық сипаттамаға ие, өйткені ол басқарушылық істер мен сүрақтарды тиімді шешуге бағытталған. Істі шешетін басқару субъектісінен шығармашылық және ғылыми әдіс-амал, фактілігі, мәліметтерді есепке алу және терең талдау қажет етіледі.
- басқару субъектісі басқару актісін тек қана құқықтық норма белгілеген тәртіппен өзінің өкілеттік шеңберінде қабылдайды. Мұндай тәртіп негізінен әкімшілік-процессуалдық нормалармен реттеледі, мысалы, Үкімет қаулысы тек алқалы тәртіпте және кворум болған жағдайда қабылданады.
Демек, басқарудың құқықтық актісі — бұл басқарушылық қатынасты реттейтін немесе нақты басқарушылық істі шешетін, адресаттың жеке мінез-құлқын анықтайтын, мемлекеттік биліктік шығармашылық сипатқа ие, белгіленген төртіппен өкілетті орган немесе лауазымды тұлғаның бір жақты тәртіппен шығаратын заңдылық акті.
Басқару актілерінің заңдылық мағынасы көп жақты: олар құқық нормаларын белгілейді, өзгертеді немесе күшін жояды (бұл жерде басқарудың нормативтік актілері туралы сөз болып отыр); басқару субъектілеріне нақты міндеттер жүктейді немесе белгілі құқықтарға ие етеді (мысалы, басқару аясында қандай да болмасын әрекеттерді жасауға міндеттейді, ҚР ішкі істер Министрі республика аумағында орындауға міндетті актілер (бұйрық) шығарады). Басқару актілері заңды фактілер ретінде, яғни басқару аясында құқықтық қатынастардың пайда болуына, өзгеруіне немесе аяқталуына негіз болады (мысалы, ҚР азаматын ҚР ІІМ-нің кадрлар қатарына енгізу, қызметтік қатынастарды туғызуға заңды факт ретінде қабылданады).
Басқару актілері мына жағдайларға:
- басқарудың басқа да актілерін шығаруға негіз ретінде (мысалы, жоғары тұрған орган шығарған акт негізінде төмен тұрған орган акт шығарады);
- сотта дәлелдеме ретінде, соттың істі қорғауға негіз ретінде (қызметкерді жұмыстан шығару, жауаптылық шараларын қолдану);
- басқа актілердің жарамдылық жағдайына (мысалы, ІЮ-ның қару-жарақ сатып алуға берген рұқсаты және т.б.) қолданылуы мүмкін.
Басқару актісінің заңнан айырмашылығы — оның заңға тәуелділігінде, яғни ол заңның негізінде және заңды орындауға байланысты шығарылады. Заң — құқықтық акт жүйесінде ең жоғары заңдылық күші бар акт.
Қандай да болмасын мемлекеттік басқару актісі заңның қолданылуын тоқтата және өзгерте алмайды. Егер басқару актісі заңға қайшы болса, заңның басқару актісін тоқтатуға және өзгертуге күші бар. Сот органдарының актілерінен (үкім, шешім, қаулы, ұйғарым) басқару актілерінің айырмашылығы заңдылық қасиеттері, қабылдау негізі және тәртібі арқылы көрінеді.
Сот актісі — бұл сот әділдігінің көрінісін білдіретін құқықтың нысан, ол азаматтардың, органдардың, кәсіп-орындардың, мекемелердің құқықтары немесе заңды мүдделері бұзылған жағдайда қолданылатын құқық нормасының актісі.
Сондықтан, сот актісі — құқық бұзушылық істері туралы немесе құқық туралы дауды соттың қарауы және шешуімен байланысты қолданылатын жеке акт. Басқару актілерінің көбі, басқарудың аялары мен салаларында басшылықты жүзеге асыру мақсатында, басқару
субъектілерінің заңды әрекеттер жасауымен байланысты шығарылады. Сот актілерін тек соттар шығарады, олар тәуелсіз және заңға ғана бағынады. Демек, сотқа қандай да болмасын істі шешу үшін ешкім де нұсқау бере алмайды. Ал басқарудың құқықтық актілері тек заңның негізі мен орындалуы ғана емес, жоғары тұрған басқару субъектілері басшылық жасау процесінде өз өкілеттіктерінің шеңберінде бағынышты органдар мен лауазымды тұлғаларға орындауға міндетті нұсқаулар мен ұйғарымдар бере алады.
Басқарудың құқықтық актісінің прокурорлық қадағалау (наразылық, ұсыныс, қаулы) актілерінен айырмашылығы — оларды қабылдаудың заңдылық қасиеттері мен негіздерінде. Прокуратура азаматтың құқықтары мен бостандықтарын, заңды тұлғалардың және мемлекеттің мүдделерінің сақталуына қадағалау жүргізеді. Қадағалау міндеттері тұлғаның және азаматтық құқықтары мен бостандықтарын, органдардың, ұйымдардың, лауазымды тұлғалар мен азаматтардың құқықтық актілер мен іс-әрекеттерінің заңға сәйкес келуін қамтамасыз ету, заңдылықтың кез келген бұзылуын, сондай-ақ бұзушылыққа ықпал ететін себептер мен жағдайларды анықтап, жою, бұзылған құқықтарды қалпына келтіру шараларын қолдану болып табылады. Яғни, бұндай қадағалау актілері өзінде жаңа құқық нормаларын, атқарушы-өкімдік басқарушылық сипаттағы ұйғарымдарды көрсетпейді.
Басқарудың құқықтық актілерінің азаматтық-құқықтық актілерден (келісімнен) айырмашылығы -олардың заңдылық табиғаты мен қабылдау негіздерінде. Азаматтық-құқықтық актілерге екі жақтың өзара ерікті келісімі қажет, ал басқару актісі мүдделі жақтың келісімінсіз қабылдануы мүмкін.
Басқару актілерінің заңды мағынасы бар және олар қызметтік құжаттардан ерекшеленеді. Заңдылық мағынасы бар құжаттар (қызметтік куәлік, диплом, әкімшілік құқық бұзушылық туралы хаттама және т.б.) құқықтық қатынастарды орнықтырмайды, өзгертпейді жәнеаяқтамайды. Олар белгілеиген нысанда толтырылган болса, белгілі бір фактілерді куәландырады.
Қызметтік құжаттардың (анықтама, баяндамалық хаттар, мәжілістердің стенограммалары және т.б.) заңдылық мағынасы жоқ, бірақ олар ақпарат дереккөзі болып табылады. Қызметтік және заңдылық мағынасы бар құжаттар негізінде басқарудың құқықтық актілері қабылдануы мүмкін (мысалы, қызметкердің қызметтік міндеттерін орындағаны туралы мәлімдеме негізінде, атқарушы билік органының басшысы оны мадақтау туралы бұйрық шығаруы мүмкін).
Басқарудың құқықтық актілерінің мемлекеттік емес, қоғамдық ұйымдардың және басқа да бірлестіктердің актілерінен айырмашылығы бар. Тек ұйымның және бірлестіктің атынан ғана шығарылған актілер ұйымның (бірлестіктің) мүшелеріне ғана міндетті болады, оны жүзеге асыру өздерінің құралдары мен тәсілдері арңылы қамтамасыз етіледі. Сонымен бірге, олардың актілері заңдылық мемлекеттік биліктік сипаттамаға ие емес.
Басқару актілерінің құқықтық түрлері
Атқарушы биліктің мақсаты, міндеттері, функциялары мен тәсілдері әр түрлі басқарушылық құқықтық актілерде жүзеге асырылады. Демек, олардың заңдылық ерекшеліктерін дұрыс тану үшін басқарудың актілерін бірнеше белгілер арқылы жіктеуге болады.
Басқарудың құқықтық актілері мыналарға бөлінеді: заңдылық қасиеттеріне қарай; әрекет мерзіміне қарай; аумақтық күшіне қарай; актілерді шығаратын атқарушы органдардың өкілеттілік сипатына қарай; басқарудың құқықтық актілерін шығару органына қарай; актілердің көрініс нысанына қарай.
Басқару актілері заңдылық қасиетіне қарай нормативтік, жеке, аралас сипаттағы акт болып бөлінеді. Өзінде құқық нормасын қамтитын акт нормативтік деп аталады. Олар бір тектес қоғамдық қатынастарды реттеуге, ұзақ мезгілге қолданылуы белгіленген, нақты адресаты жоқ мақсатта болады (мысалы, ҚР Үкіметі қабылданған «Жолда жүру Ережелері» және т.б.). Бас-қарудың нормативтік актілері атқарушы билік органдарының құқықтық мәртебесін анықтайды (мысалы, ҚР ІІМ ережесі және т.б. органдардың ережелері).
Әкімшілік құқықтық дереккөздерінің айрықша ауқымды бөлігі ретінде, басқарушылық нормативтік актілер мемлекеттік басқарудың барлық аялары мен салаларында болатын қоғамдық қатынастарды реттейді. Жеке басқару актілерінде құқық нормалары қамтылмайды. Олар заңның және басқа да нормативтік құқықтық актілер негізінде нақты, жеке басқару сұрақтарын (ісін) шешеді, яғни, нақты жағдайларға құқық нормаларын қолдану актілері болып саналады. Мұндай актілер болып ҚР Үкіметінің қаулысы негізінде министрдің орынбасарларын тағайындау, әкімшілік құқық бұзушылық істері бойынша әкімшілік жаза салу қаулысы және т.б. саналады.
Жеке актілер — бұл мемлекеттік басқару актілерінің айрықша кең тараған түрі. Жеке актілер көмегімен басқару процесінде көптеген сұрақтар тез арада шешіледі. Аралас сипаттағы басқарудың құқықтық актілері құқық нормалары мен жеке басқарушылық істері туралы шешімдерді қамтиды. Бұл актілерде жалпы ережелермен қатар (құқық нормалары), нақты атқарушы органдар мен лауазымды тұлғаларға бағытталған ұйғарымдар болады (мысалы, ҚР аумағында төтенше жағдайдың енгізілуіне байланысты, барлық мемлекеттік органдарды өзара іс-әрекеттерін қамтамасыз етуге және қолданылатын шаралар туралы акт).
Басқарудың құқықтық актілері әрекет мерзімі бойынша мерзімдік әрекеті белгісіз (мерзімсіз), шұғыл және уақытша болып бөлінеді. Егер басқару актісінде әрекет мерзімі анықталмаса, ол өкілетті орган шешімімен күшін жойғанға дейін әрекет етеді, яғни мерзімсіз. Егер басқару актісінде әрекет мерзімі көрсетілсе, осы мерзімі аяқталғаннан соң акт күшін жояды. Уақытша актілер ереже бойынша белгісіз және ұзаққа созылмаған мерзімде әрекет етеді, бұл актілердің атауында олардың уақытша екендігі көрсетіледі.
Аумақтық әрекетіне қарай басқарудың құқықтық актілері республика және әкімшілік-аумақтық бөліністе (облыс, қала, аудан, кент) қолданылатын болып бөлінеді. Республика аумағында әрекет ететін басқарудың актілерін орталық атқарушы билік органдары шығарады, ал әкімшілік-аумақтық бөліністердегі актілерді жергілікті мемлекеттік атқару органдары шығарады. Басқарудың актілерін шығарған атқарушы органдардың құзыретіне қарай жалпы, салааралық және салалық басқару актісі болып бөлінеді. Басқарудың жалпы актісін жалпы құзыреттегі басқару органдары (ҚР Үкіметі) шығарады және заңдылық күшіне қарай, салааралық және салалық актілерге қарағанда жоғары күші бар. Салааралық басқару актісін салааралық мемлекеттік басқаруды жүзеге асыратын органдар қабылдайды (мысалы, ҚР Төтенше жағдайлар жөніндегі агенттіктің қаулысы). Салалық басқару актілері нақты басқару саласында болатын қоғамдық қатынастарды реттейді және басқарушылық істерді шепіеді. Бұл актілерді министрлік, агенттік, ведомстволар, басқармалардың басшылары шығарады.
Басқарудың құқықтық актілерін шығаратын органдарға қарай Қазақстан Республикасы Үкіметінің нормативтік қаулылары, ҚР министрлері мен өзге де орталық мемлекеттік басшылардың нормативтік бүйрықтары, әкімдердің нормативтік құқықтың шешімдері, сонымен қатар олардың туынды түрлері: регламент (қандай да бір мемлекеттік орган мен оның құрылымдық бөлімшелері қызметінің ішкі тәртібін реттейтін), ереже (қандай да болмасын мемлекеттік органның немесе оның құрылымдық бөлімшесінің мәртебесі мен өкілеттігін белгілейтін), қағида (қандай да бір қызмет түрін ұйымдастыру және жүзеге асыру тәртібін белгілейтін), нұсқаулық (заңдардың ңоғамдық қатынастардың қандай да бір саласында қолданылуын егжей-тегжейлі көрсететін) нормативтік құқықтық актілер болып бөлінеді (ҚР «Нормативтік құқықтың актілер туралы» 1998 ж. 24 наурызда қабылданған Заңның 3-бабы).
Басқарудың құқықтық актілері көрініс нысанына қарай ауызша (жазбаша және ауызша) және конклюденттік болып бөлінеді. Басқарудың жазбаша актісі қажетті деңгейде белгіленген тәртіппен рәсімделуі қажет, өйткені оның әрекет күші содан кейін ғана барып күшіне енеді. Сонымен қатар, ауызша берілетін актілер бар, олар көбіне басқару сұрақтарын жедел шешу процесінде қолданылады. Олардың жазбаша актілермен қатар заңдылық күші бар. Ауызша берілген басқарудың актісін орындаудан бас тарту, орындамау немесе қажетті деңгейде орындамау заңды жауаптылыққа әкеп соғады.
Басқару субъектісінің еркі жекелеген қол қимылының (қол сілтеу, қол бұлғау), сигнал беру сияқты белгілердің және басқа да конклюденттік әрекеттер арқылы көрінуі мүмкін (мысалы, ҚР ӘҚБТ Кодексінің 471-бабында белгіленген жауаптылық туу үшін, ішкі істер органдары (полиция) қызметкерінің көлік құралын тоқтату талаптарын орындамау әрекеті болуы қажет, қимылымен сигнал беріп немесе таяқшаны көтерумен бір мезгілде ысқырып сигнал беріп не дыбыс күшейткіш құрылғының көмегімен білдірілуі тиіс). Конклюденттік акт өзінің әрекет етуі арқылы заңдылық салдарды, яғни, әкімшілік-құқықтық және басқа да құқық қатынастарының пайда болуын, өзгеруін немесе аяқталуын туғызады.