Атқарушы билік — заңдардың орындалуын, олардың құқықтық нормаларын өмірге енгізумен, мемлекеттік органдардың тоқтаусыз қызметін қамтамасыз ету, адамның құқықтары мен бостандыңтарын қорғау, қоғамдық тәртіп пен қауіпсіздікті сақтау үшін белгіленген мемлекеттік биліктің тіршілігін көрсететін абстрактілі саяси-құқықтық категория. Аталған атқарушы билік функцияларын жүзеге асыру, басқарушылық әрекет және басқарушылық шешімдерді қабылдауды істеудің нәтижесі болып саналады. «Мемлекеттік басқару» термині тәжірибелік ұйымдастырушылық-құқықтық мағынаға ие. Мемлекеттік басқару — бұл атқарушы билікті жүзеге асыру нысаны, яғни атқарушы билікті (оны атқарушы-әкімдік қызмет деп атауға болады) жүзеге асыру қызметі. Мемлекеттік басқару — бұл мемлекет механизмі жұмысының берік және үйлесімділігін қамтамасыз ететін мемлекеттік қызмет. Мемлекеттік басқарудың қажетті белгісі болып, норма шығармашылық, биліктік құзыретті және мемлекеттік мәжбүрлеу шараларын іске асыру және т.б. саналады.
«Атқарушы билік» терминінің ұғымы «мемлекеттік басқару» ұғымының терминіне қарағанда тым тар, өйткені атқарушы билік мемлекеттік басқарудан туындайды; оның қызмет тиімділігі мемлекеттік басқару жүйесін ұйымдастыру деңгейіне тікелей байланысты. Сонымен бірге атқарушы билік мемлекеттік-басқарушылық қызмет процесінде іске асырылатын биліктік құзыреттердің көлемі мен сипатын анықтайды. Атқарушы билік органдары мемлекеттік басқару құрылымының ұйымдастырушылық базасын құрайды және әр түрлі қоғамдың процестерге, адамдардың мінез-құлқына және қызметіне нақты басқарушылық әсер етеді. Атқарушы билік басқару нысанында және басқарушылық рәсімдер көмегімен жүзеге асырылады. Мемлекеттік басқару белгіленген шекте басқа да билік органдарымен жүзеге асырылады. Заң шығарушы және сот билігі органдары өздеріне тән функциялар мен құзыреттерді іске асыра отырып, мемлекеттік басқаруды пайдаланады.
Атқарушы билік, биліктің бөліну ұстанымдары және белгілері
Мемлекеттік билік теориясы мен биліктің бөліну теориясын оқу негізінде атқарушы биліктің мәнін ашуға болады. Атқарушы билік, мемлекеттік билік және биліктің бөліну теориясы тығыз байланысты бола тұра, тәжірибеде мемлекеттік басқарудың демократиялық процестерін қамтамасыз етеді.
Мемлекеттік билік — бұл ерекше қоғамдық қатынастар жүйесі және мемлекеттік органдар қызметі заңмен белгіленген нысандар мен әдістер көмегімен жүзеге асырылатын және қоғамда демократиялық режимді жасауға, тұлға мен азаматтардың құқықтары мен бостандықтарын қорғауға және мемлекеттік басқару мен бақылаудың тиімділігін қамтамасыз етуге бағытталған. Бұл — нақты мақсаттары мен функциялары және қоғамдық қатынастарға әсер етудің құқықтық құралдары бар мемлекет билігі. Мемлекеттің әр түрлі функциялары арнаулы мемлекеттік органдардың тағайындалуына, олардың арнаулы нысандар мен әдістер арқылы әсер етуіне, қоғамның, азаматтардың амандығы мен қауіпсіздігін қамтамасыз етуіне, мемлекеттік қызметтің негізгі мақсатын құрауына себепші болады.
Мемлекеттік қызметтің тиімділігі мен демократиялығы, мемлекеттік биліктің үш тармаққа: заң шығарушы, атқарушы және сот билігіне бөлінуімен іске асырылады. 1990 жылдың 25 қазанында «Қазақ КСР-ның егемендігі туралы» Декларациясы қабылданып, алғаш рет осы құжатта мемлекеттік билікті бөлу ұстанымы бекітілді. Декларацияның 7-тармағына сәйкес мемлекеттік биліктің заң шығару, атқару және сот биліктеріне бөлінетіні, заң шығару билігін Қазақ КСР-ның Жоғарғы Кеңесі жүзеге асыратыны, Президент Республика басшысы болып табылып және жоғары әкімші-атқарушы билікке иелік ететіні, жоғарғы сот билігін Қазақ КСР Жоғарғы Соты жүзеге асыратыны белгіленді.
Қазақстан Республикасының тәуелсіз мемлекет болғанын жариялаған 1991 жылғы 16 желтоқсанда қабылданған «Қазақстан Республикасының тәуелсіздігі туралы» Республиканың Конституциялық заңы билік бөлу ұстанымын әрі қарай дамытты. Конституциялық заңның 9-бабы Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік биліктің заң шығару, атқару, сот биліктеріне бөліну ұстанымына сәйкес құрылатынын және жүзеге асырылатынын бекітті. Осы баппен Республика халқының атынан билік жүргізу құқығы — Жоғарғы Кеңес пен Президентке берілетіні белгіленді. Конституциялық заңның 10-бабына сәйкес сот билігін жүзеге асырушы Жоғарғы Сот, Жоғары төрелік Соты болып табылды. Сонымен бірге жаңа сот органы — Конституциялық Сот анықталды. Бұл орган Конституцияны соттық қорғауды жүзеге асыра-тын жоғарғы орган болып табылды.
Билік бөлу ұстанымы өзінің әрі қарай дамуын Қазақстан Республикасының 1993 жылғы алғашқы Негізгі Заңынан тапты. Негізгі Заңның конституциялық құрылыс негіздерінің алтыншы тармағында Республикадағы мемлекеттік билік оны заң шығару, атқару, сот биліктеріне бөлу ұстанымына негізделетінін, осыған сәйкес мемлекеттік органдар өз өкілеттіктері шегінде дербес, өзара тежемелік және тепе-теңдік жүйесін пайдалану арқылы әрекет ететінін бекітті. Осылай тәуелсіз мемлекеттің алғашқы Конституциясында билік бөлу ұстанымының тежемелік әрі тепе-теңдік жүйесі пайда болды.
Атқарушы билік субъектілері және функциялары
Атқарушы билік субъектілері әкімшілік құқықтың басты субъектілері болып саналады, өйткені олар мемлекеттік басқаруды, басқарушылық әрекеттерді жүзеге асырады, әкімшілік актілерді қабылдайды, заңдардың орындалуын, қоғамдық тәртіп пен қауіпсіздікті, азаматтардың құқықтары мен бостандықтарын қамтамасыз етеді.
Қазақстан Республикасында атқарушы билік субъектілерінің мына түрлерін бөлуге болады, олар: жоғарғы, орталық және жергілікті атқарушы билік органдары. Олар бір-бірімен қарым-қатынаста тең құқықты.
Қазақстан Республикасында атқарушы билік субъектілері мен мемлекеттік басқаруды жүзеге асырушылар:
- ҚР Үкіметі;
- орталық атқарушы органдар (министрліктер, агенттіктер, комитеттер);
- жергілікті атқарушы билік органдары (әкімдіктер) облыстың (республикалық маңызы бар қаланың, астананың) немесе ауданның (облыстық маңызы бар қаланың) әкімі басқаратын, өз құзыреті шегінде тиісті аумақта жергілікті мемлекеттік басқаруды жүзеге асыратын алқалы атқарушы орган.
Басқару органы басқару персоналынсыз қызмет істей алмайды, яғни мемлекеттік-басқарушылық қатынастың субъектісі болып саналатын мемлекеттік қызметшілер болу міндетті. Атқарушы билік субъектілерін ұйымдастыру мен қызмет атқаруының келесі ерекшеліктерін атауға болады:
- атқарушы билік қызметі аясындағы мемлекеттік қызметшілер, басқа мемлекеттік қызметпен айналысатындарға қарағанда өте көп, өйткені жеке және заңды тұлғалар олармен жиі әкімшілік-құқықтық қатынасқа түседі;
- атқарушы-өкімді қызмет субъектілері заңдарды орындаумен қатар басқа да құқық қолданушылық функцияларды іске асырады, яғни әкімшілік норма шығармашылықпен айналысады, басқарудың нормативтік және жеке құқықтық актілерін қабылдайды, жекелеген жағдайларда әкімшілік құқық бұзушылық туралы істерді қарайды және әкімшілік жазаларды тағайындайды;
- лауазымды тұлғалар мен мемлекеттік қызметшілер әр түрлі сипаттағы биліктік өкілеттіктерге ие; кадрлардың қалыптасуы мен жетілуіне әсер етеді, қаржылық, материалды-техникалық, ұйымдастырушылық, кадрлық қорларға басшылық жасайды;
- атқарушы билік органдары мен мемлекеттік қызметшілер мемлекеттік мәжбүрлеу шараларын іске асыру өкілеттіктеріне қарай юрисдикциялық (құқық қолданушылық) қызметті жүзеге асырады және оларды қолдану аясының көлемі төтенше жағдайлар пайда болған және ерекше әкімшілік-құқықтық режимдерді енгізу кезінде кеңейеді.
Атқарушы билік органдарының мемлекеттік қызметшілері жекелеген жағдайларда өзінің қарауы бойынша, басқарушылық шаралардың күрделілігі мен маңыздылығына қарай басқаруы мүмкін. Дегенмен, мемлекеттік қызметшілердің қызметі атқарушы биліктің заңдылығы ұстанымына негізделуі тиіс.
Мемлекеттік басқарудың негізгі міндеттерінің бірі болып, кадр әлеуетін қалыптастыру саналады. Бұл міндетті мемлекеттік басқару жүйесінде шешуді мемлекеттік қызмет деп аталатын институт қамтамасыз етеді.
Атқарушы биліктің негізгі мақсаты — оның әлеуметтік тағайындалуы және биліктің бөліну жүйесіндегі ерекше жағдайына байланысты, мемлекеттік басқару міндеттерімен функцияларын сапалы орындау. Сонымен, атқарушы биліктің функциялары мемлекеттік басқарудың міндеттері мен функциялары арқылы айқындалады. Дегенмен, мемлекеттік биліктің басқа тармақтарынан жеке және тәуелсіз бола тұра, атқарушы билік өзіндік функцияларды атқарады. Мысалы, ҚР Конституциясының 66-бабының 1-тармақшасына сәйкес, «мемлекеттің әлеуметтік-экономикалық саясатының, оның қорғаныс қабілетінің, қауіпсіздігінің, қоғамдың тәртіпті қамтамасыз етудің негізгі бағыттарын әзірлейді және олардың жүзеге асырылуын ұйымдастырады».
Атқарушы биліктің мәні атқарушы билікті жүзеге асыру барысында нәтижелерді талдау көмегімен анықталады. Бұл жол арқылы атқарушы биліктің негізгі функцияларын анықтауға болады, олар:
- атқарушылық (құқық қолданушылық), яғни ҚР Конституциясын, заңдарын және Президент актілерін орындау функциялары;
- «құқық қорғаушылық», яғни адам мен азаматтың құқықтары мен бостандықтарын сақтау мен қорғау. Атқарушы билік органдары адам мен азамат үшін ҚР Конституциясымен белгіленген құқықтары мен бостандықтарын тануға, сақтауға, тәжірибеде іске асыруға, қажет болған жағдайларда қорғауға міндетті;
- әлеуметтік-саяси, яғни шаруашылық құрылысын, әлеуметтік-мәдени және әкімшілік-саяси басқаруды жетілдіруге жағдайлар жасау. Бұл функцияны «қамтамасыздандыру функциясы» деп атауға болады, өйткені ол халықтың әл-ауқатын және көпшілік мүддесін қанағаттандыруға бағытталған;
- елімізде заңдылықты қамтамасыз ету және конституциялық тәртіпті сақтау функциясы;
- реттеушілік, оның шеңберінде мемлекеттік басқарудың көптеген функциялары жүзеге асырылады, олар: басшылық, бақылау, үйлестіру, жоспарлау, есепке алу, бол жау және т. б.;
- норма шығармашылық, ҚР Үкіметі өз құзырындағы мәселелері бойынша Республиканың бүкіл аумағында міндетті күші бар қаулылар шығарады.;
- қорғаушылық (юрисдикциялық), жеке және заңды тұлғалар заң нормаларын бұзатын болса, атқарушы билік органдарына заңмен мемлекеттік мәжбүрлеу шараларын қолдану өкілеттілігі берілген. Мысалы, «ҚР Ішкі істер органдары туралы» ҚР Заңының 11-бабы, 1-тармақшасы, 1-пунктіне сәйкес, ішкі істер органдары «азаматтардан қоғамдық тәртіпті және қоғамдық қауіпсіздікті сақтауды талап етуге, құқыққа қарсы іс-қимылдар мен ішкі істер органдарының өкілеттігін жүзеге асыруға кедергі келтіретін әрекеттерді тоқтатуды талап етуге құқығы бар. Бұл талаптар орындалмаған жағдайларда тиісті мәжбүрлеу шараларын қолдануға құқылы».
Атқарушы билік органдарының жүйесі
Атқарушы органдар жүйесі деп бір-біріне бағынышты органдардың өз араларында құзыреттерді бөлу негізіндегі құрылым саналады.
Ол жүйеге мыналар кіреді:
- Үкімет — ҚР жоғары атқарушы билік органы;
- Министрліктер, агенттіктер мен комитеттер;
- Жергілікті мемлекеттік басқару органдары (әкімдік). Әкімшілік-құқықтық қатынас субъектісі ретінде атқарушы билік органдарының құқықтық мәртебесі нормативтік құқықтық актілерде анықталынады.
Үкіметті Республика Президенті Қазақстан Республикасының Конституциясында көзделген тәртіппен құрады. Үкіметтің құрылымы мен құрамы туралы ұсыныстарды Республика Премьер-Министрі тағайындалғаннан кейін он күн мерзімде Республика Президентіне енгізеді. Үкіметтің құрылымын министрліктер және өзге де орталық атқарушы органдар құрайды.
Үкіметтің құрамына Үкімет мүшелері – Республиканың Премьер-Министрі, оның орынбасарлары, министрлер және Республиканың өзге де лауазымды тұлғалары кіреді.
Қазақстан Республикасы Үкіметінің мүшесі Қазақстан халқына және Президентіне мынадай мазмұнда ант береді: «Қазақстан Республикасының халқымен Президенті алдында өз Отаным — Қазақстан Республикасының экономикалық және рухани даму ісіне барлық күш-жігерім мен білімімді жұмсауға, мемлекеттің Конституциясы мен заңдарын қатаң сақтауға, өзімнің барлық іс-әрекетімде заңдылық пен әділеттік, азаматтық және ұлтаралық татулық ұстанымдарын ұстануға, Қазақстан халқына адал қызмет етуге, өз елімнің мемлекеттілігі мен дүниежүзілік қоғамдастықтағы беделін нығайта беруге салтанатты түрде ант беремін. Ант етемін!»
Республика Үкіметі Президенттің өкілеттік мерзімі біткенше іс-қимыл жасайды және жаңадан сайланған Республика Президенті алдында өзінің өкілеттігін доғарады. Республика Үкіметінің жаңа құрамы бекітілгенге дейін Республика Үкіметі өз міндеттерін атқара береді.
Республиканың жаңадан сайланған Президентінің алдында өкілеттігін доғару Үкіметтің жаңадан сайланған Мемлекет басшысының атына жолданған және Үкімет мүшелері қол қойған жазбаша өтініш беру арқылы жүзеге асырылады. Өкілеттікті доғару туралы өтініш жаңадан сайланған Мемлекет басшысы қызметке ресми кіріскеннен кейін беріледі. Үкіметтің өкілеттігін доғаруы оның мүшелерінің де өкілеттігі тоқтатылғанын білдіреді. Республиканың Премьер-Министрі жаңадан сайланған Парламент Мәжілісінің алдында Үкіметке сенім туралы мәселені Парламент Мәжілісіне жолданатын жазбаша өтініш арқылы қояды.
Мәжіліс сенім білдірген жағдайда, егер Республика Президенті өзгеше шешім қабылдамаса, Үкімет өз міндеттерін атқаруды жалғастыра береді. Егер өздеріне жүктелген функцияларды одан әрі жүзеге асыру мүмкін емес деп санайтын болса, Үкімет және оның кез келген мүшесі Республика Президентіне өзінің орнынан түсуі туралы мәлімдеуге хақылы. Үкімет жүргізіп отырған саясатпен келіспейтін немесе оны жүргізбей отырған Үкімет мүшелері де орнынан түседі.
Республика Конституциясында көзделген жағдайларда Парламент Мәжілісі немесе Парламент Үкіметке сенімсіздік білдіретін болса, Үкімет өзінің орнынан түсуі туралы Республика Президентіне мәлімдейді. Республика Президенті орнынан түсуді қабылдау немесе қабылдамау туралы мәселені он күн мерзімде қарайды. Орнынан түсуді қабылдау Үкіметтің немесе оның тиісті мүшесінің өкілеттігі тоқтатылғанын білдіреді. Премьер-Министрдің орнынан түсуін қабылдау бүкіл Үкіметтің өкілеттігі тоқтатылғанын білдіреді.
Пайдаланылған әдебиеттер тізімі:
Қызылов М. — Қазақстан Республикасының әкімшілік құқығы: Оқулық. — Астана: Фолиант, 2009. — 504 б. ISBN 9965-35-806-0. «Кәсіптік білім сериясы». Мәлімет оқулықтың 92-ші бетінде орналасқан.